地方议会选举是“民主之父” （直挂云帆）

308一周年后，其中一个热门的课题是还人民第三张票，也就是恢复地方议会选举，但碍于法令所限，即使是民联执政的州属，也仍然不能“还政于民”。究竟地方议会在民主的机制中扮演什么样的重要角色呢？我们不妨从历史中探讨这个课题，就不难明白地方议会选举其实也是民主的重要组成部分，而且是“民主之父”，焉能因为有“大民主”而忽视“小民主”？

在1856年，英国通过新法令，规定每一个州（1826年成立的海峡殖民地有槟城、马六甲及新加坡三个州府）成立各自的市政局，成员不超过5名，其中3人是由纳税人投票选出的。凡一年缴纳25卢比（印度币）的即有资格投票。就这样，槟城市政局在1857年正式成立时，也就有了所谓民选市议员（但这只是选举走场，没有实质的意义，人民也不知道投票为何物，只属上层人的玩意儿）。虽然如此，槟城市政局总算创造历史，因为当时新加坡市政局只限欧人投票，而马六甲的选举作废，无“民主”可言。

1863年，3位“民选议员”的任期由1年改为3年，不必再年年投选。1888年，槟城市政局易名乔治市市政局，专管城市规划和发展。1913年，英国觉得民主搞不起来，索性“终止”选举，改委任职，议员的数目也已由5位增加至12名，定名为乔治市市议会。

不过改变终于到来。1951年，英国为了应对马共的游击战，在强行推行不得民心的“新村政策”，将50万华人驱赶至“集中营”生活后，又转过身来向槟城的人民推销民主的好处。英国显然意识到对抗马共的另一个武器就是通过选举来拢络人心。

这一年的12月，一场真正具有民主的选举（已有进行选民登记，不再是根据纳税额才具资格投票，同时有政党参加选举），由乔治市市议会拉开序幕了。15名市议员中只有9名民选，余者由英国参政司委任。林苍祐领导的急进党赢了6席，但不能起而执政，因参政司是当然的主席。虽然如此，我们可以将这一年的选举列为马来西亚民主政治的滥觞（1957年元旦日（独立前）乔治市申庆成立100周年并升格为市，也拥有民选市长，就是这样而来的）。

因为英国试验成功，1952年在吉隆坡的市议会也举行选举，民主意识开始深入民心。于是在1955年时有了马来亚立法议会的首次普选（52名民选，46名委任），作为朝向自治邦迈进，也就是说，马来亚从“小民主”走向“大民主”。如果没有那两场的选举被证明民主政治可行，英国是绝不会同意全国普选。结果东姑领导的联盟大捷，横扫51席，起而出任马来亚联合邦首席部长。这一场大民主选举澈底改变马来西亚的政治格局。从此民主没有回头路，只有向前走。

由于55年的普选被认为是民心的反映，当1957年8月31日马来亚独立时，也就根据这一班底组成政府，跟着也影响左翼政党参与民主游戏。例如左翼社阵（劳工党与人民党的合作）从中涌现。形成联盟，回教党与社阵鼎足而立的三股势力。1959年的大选就印证了民主得到进一步的巩固和发扬。

与此同时，独立后的地方议会选举也蓬勃开展，而在1960年达到高潮。这一年联邦政府通过地方选举法案，规定每3年普选一次，结束每年改选1/3议员的轮替制（乔治市议员原是根据得票率来确定其任期一年，两年或三年，即每年都有议员下车重新选举）。但这一年又通过取消吉隆坡市议会的选举，直接由联邦政府管辖（避免出现不同政党执政与中央打对台的尴尬）。就这样，社阵也夺得了多个地方议会（包括市议会）的执政权。换句话说，选举推动了民主，民主带来了改革和进步。马来亚乃至后来的马来西亚，基本上已为民主政治划上圆点，与世界其他民主国家一样，大民主与小民主形成百花齐放与百家争鸣的热闹景观。

可惜好景不常，1964年联盟大选取得辉煌的战绩后，它就开始检讨地方议会选举的必要性。1965年乔治市市议会被指滥权先被祭旗，被州政府接管，选举暂时被冻结，引发社阵的示威游行和强烈抗议，因为这意味着社阵自1959年来即执政的乔治市市议会在一夜之间不见了，改由首席部长接管。随之政府在1966年设立调查庭，调查市议会被指操作不规划和滥权投诉。这份报告书后来虽有发表，说明市议会确有弊端，但未提及贪污。这已不重要了，因为中央已决定在全国终止地方议会选举，乔治市市议会不过是个突破口。因此我们看到地方民主政治成于乔治市，也败于乔治市。

1969年，当林苍祐走马上任槟州首席部长，他根据法令规定继续监管市议会，后来也交由其爱将郑耀林接管。1976年中央又通过地方政府法令，允许委任地方议员和对议会进行合并。乔治市市议会及与槟岛乡村议会因而合并成槟岛市政局，而威省的三个县市议会（威北、威中及威南）也合并成省市政局。随着这一改变，林苍祐委任公务员林亚峇出任重组后的槟岛市政局主席（因为没有民选议员，我认为称为市政局比较恰当，而市议会在我们眼中是选举的标志），启开了公务员管理市议会的章制，但法令条文并没有限制政治人物不能担任市政局主席。

因此1990 年民政党大选受挫（巫统12席，民政7席，共19席对行动党的14席，仍组成槟州政府），许子根出任首席部长后，为挽回民心，乃委任陈锦华（槟州民政主席）出任槟岛市政局主席，实现了一半“还政于民”的政党问责职（此民指民政的“民”，即使不是民选，也算是“以党治市”，不再是以公务员牵头）。这一制度一直延续到1999年，间中在1996年换了丁福南（民选州议员）主政。整体来说，民政党做到了政治人物可以直接向公务员“发号施令”，改正其中流弊。这对执政党来说，是勇于改革的第一步，谁说政治人物主政不好呢？至少它比1999年后又再回到公务员主攻更加透明化和敢于承担失误。

来到2008年的政治海啸后，原本以为新上台的民联州政府会在现有的体制上也“还政于民”，用党问责制推动市政局的大改革，起用回政治人物主政，还人民“一半的第三张票”，因为槟州政府是民选出来的，它有责任“政治化”市政局，以便更有效地推动州政府“猫政策”。不过直到今天为止，林冠英还是不能迈开改革的第一步，不知道为什么？也不知道市政局主席一年之内换了3个人（皆是公务员）是怎么一回事？为什么不能稳定大局改由“以党治市”呢？如果一时之间找不到适当人选，我倒建议（再重申）起用国会议员黄泉安来主持槟岛市政局，理由是他不久前曾发表深入的调查报告，痛陈市政局的不是。既然他在外能洞悉缺点，让他主内肯定会让人一新耳目。这比担任不具实权的首席部长幕僚长强得多，如果市政局主席又回到“民选”代表来做，也算是向人民作了某些交代。

谁说国会议员不可以管市政局？60年代初期，身任国会议员的林建寿（社阵）不是以市议员的身份对市议会进行有效地操控吗？

我希望林冠英及黄泉安能针对这个建议做出回应，或者他们在目前的局限下有更好的方案来达到局部的“还政于民”？不然非政府组织会继续给槟州政府施加压力和责难。

刊于2009年3月12日《东方日报》